เงื่อนไขยกเลิก MOU44 ส่องโอกาส กัมพูชา โต้กลับปัญหาชายแดนไทยในเวทีโลก

 

เงื่อนไขไทย ยกเลิก MOU44 ฝ่ายเดียวได้หรือไม่ ส่องเงื่อนไขกัมพูชา โต้กลับเรื่องชายแดนในเวทีโลก

กรณีไทย เตรียมยกเลิก MOU44 ที่เคยทำข้อตกลงกับกัมพูชา ในเรื่องเขตแดนที่ยังตกลงไม่ได้ หากมองไปในเวทีโลก ไทยสามารถขอยกเลิกฝ่ายเดียวได้หรือไม่ และกัมพูชา สามารถโต้แย้งได้ในมุมไหนบ้าง

ดร.ภัทรพงษ์ แสงไกร อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้โพสต์ข้อความแสดงความเห็นว่า ความเห็นเรื่อง MOU44 และ UNCLOS ผมคิดว่า ประเด็นปัญหาว่าไทยสามารถยกเลิก MOU44 ฝ่ายเดียวได้หรือไม่นั้น มีความเป็นไปได้สูงว่าจะไปจบที่กระบวนการไกล่เกลี่ยภายใต้ UNCLOS

โดยคิดตามลำดับและแยกซีนาริโอดังนี้

1. ปัญหาข้อแรก ไทยบอกเลิก MOU44 ฝ่ายเดียวได้หรือไม่ เพราะ MOU ไม่ได้ให้สิทธิในการยกเลิกฝ่ายเดียวไว้

ผมคิดว่า ไทยอาจจะอ้างข้อ 56 ของอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา (VCLT) ได้ เป็นข้อที่น่าจะอ้างได้มากที่สุด

ข้อ 56 วางหลัก ถ้าสนธิสัญญาไม่ได้บัญญัติสิทธิบอกเลิกฝ่ายเดียวไว้ รัฐภาคีจะบอกเลิกฝ่ายเดียวไม่ได้ ต้องผูกพันเรื่อยไปจนกว่าภาคีทุกฝ่ายจะตกลงกันให้ยุติสัญญา

...

ADVERTISEMENT

เว้นแต่

(ก) พิสูจน์ได้ว่า ภาคีทุกฝ่ายมีเจตนายอมรับสิทธิในการยกเลิกฝ่ายเดียว หรือ

(ข) โดย nature ของสนธิสัญญาฉบับนั้น สามารถอนุมานว่ายกเลิกฝ่ายเดียวได้

ไทยอาจอ้างข้อยกเว้นตามข้อ (ก) ซึ่งต้องหาหลักฐานมา เช่น สมัยนายกอภิสิทธิ์ที่จะยกเลิก MOU44 นั้น กัมพูชาเคยโต้แย้งหรือคัดค้านหรือไม่ หรือตอนยกร่างตกลงกันอย่างไร

และไทยอาจอ้างข้อยกเว้นตามข้อ (ข) ก็อาจจะได้ ข้อยกเว้นนี้มีเหตุผลเบื้องหลังคือ สนธิสัญญาบางประเภท โดยสภาพ ไม่อาจจะให้ภาคีผูกพันไปโดยตลอด ตัวอย่างที่ยกกันบ่อยๆ ในทางตำรา คือ ความตกลงที่กำหนดขึ้นมาเพื่อแก้ปัญหาชั่วคราว เป็น arrangement เรียกศัพท์เทคนิคเป็นภาษาละตินว่า modus vivendi ซึ่งมักจะนำมาใช้ในการจัดการปัญหาข้อพิพาทเรื่องดินแดนและเขตแดน

MOU44 ระหว่างไทยกับกัมพูชา ยังไม่ถึงขนาดเป็น arrangement ชั่วคราว แต่เป็นความตกลงที่กำหนดให้ทั้งสองมาเจรจากันเพื่อแบ่งเขตและทำ arrangement ด้วยกับพัฒนาร่วมกัน ดังนั้น ถ้าไทยจะบอกว่า โดยสภาพ MOU44 เป็นเรื่องชั่วคราว ไม่ใช่การแบ่งเขตแดนถาวรทั้งหมดที่ต้องผูกพันไปตลอด และทั้งสองฝ่ายก็พยายามเจรจาแล้วแต่ไม่บรรลุผล ไทยหรือกัมพูชาจึงมีสิทธิบอกเลิกฝ่ายเดียวได้

หากไทยให้เหตุผลเช่นนี้ “พอรับฟังได้”

ในแง่กระบวนการไทยต้องแจ้งไปยังกัมพูชาเพื่อแสดงเจตนาว่าต้องการบอกเลิก MOU44 แต่ฝ่ายเดียว และกำหนดกรอบเวลาว่า การบอกเลิกจะเริ่มมีผลเมื่อไหร่ VCLT กำหนดว่า 12 เดือน แต่ตามหลักกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศ น่าจะกำหนดแค่ให้ระยะเวลาพอสมควร ดังนั้น แม้ไทยจะแจ้งเจตนาว่าต้องการบอกเลิก MOU44 ไปยังกัมพูชา การบอกเลิกก็ยังไม่มีผลทันที

แต่ยังมีปัญหาถัดมา คือ

(2) กัมพูชาจะโต้ตอบกลับมาอย่างไร

(2.1) หากกัมพูชาเห็นด้วยกับไทยว่าบอกเลิกฝ่ายเดียวได้ ก็อาจจะแค่นิ่งเฉย ไม่โต้ตอบอะไร เพราะในบริบทนี้ ลำพังการนิ่งเฉยถือว่ายอมรับแล้ว

กระบวนการระงับข้อพิพาททั้งหมดก็จะเริ่มใหม่ได้ภายใต้ UNCLOS

(2.2) หากกัมพูชาไม่เห็นด้วยกับไทย (ซึ่งน่าจะเป็นซีนาริโอนี้) ก็คงจะโต้แย้งกลับมาด้วยเหตุผลต่างๆ ทางข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมาย และจำกระทำก่อนที่การบอกเลิกจะเริ่มมีผล

(2.2.1) หากเป็นเช่นนี้ ผมเสนอว่า รัฐบาลอาจจะพิจารณาทำคำเสนอขอแก้ไข MOU44

หากเห็นว่าแผนผังมีปัญหา ก็แก้แผนผังให้ถูกต้องตาม UNCLOS

หากเห็นว่าจะแบ่งเขตก่อนแล้วจึงตกลงแบ่งปันผลประโยชน์ ก็ขอแก้ไขไป

หากกัมพูชายอมรับด้วย กระบวนการก็เดินหน้าไปภายใต้ MOU ฉบับที่แก้ไข

(2.2.2) หากกัมพูชาไม่ยอมแก้ไขด้วย ก็เกิดเป็นข้อพิพาทระหว่างไทยกับกัมพูชาที่ค้างอยู่ว่า สถานะของ MOU44 เป็นอย่างไร แต่แน่นอนว่า การเจรจาคงไม่อาจเดินหน้าได้

(2.2.2.1) ในกรณีนี้ รัฐบาลกัมพูชาก็อาจจะทำคำเสนอให้ไทยไปใช้กลไกอื่นๆ ภายใต้ UNCLOS เช่น ไปศาลโลก ศาลทะเล หรือใช้อนุญาโตตุลาการ เนื่องจากการเจรจาทวิภาคีไม่อาจเดินหน้าได้แล้ว (ซึ่งจะเข้าเงื่อนไขภายใต้ข้อ 283 UNCLOS เรื่องการ exchange of views เกี่ยวกับวิธีการระงับข้อพิพาทด้วย) ฝ่ายไทยก็คงต้องพิจารณาว่าอย่างไรจะเหมาะสมที่สุด รับได้มากที่สุดในทางการเมือง ถ้าตกลงกันได้ ก็ไปใช้กลไกนั้นระงับข้อพิพาท

...

(2.2.2.2) แต่หากไทยไม่ตอบรับคำเสนอของกัมพูชา กัมพูชามีสิทธิเริ่มกระบวนการไกล่เกลี่ย ตามภาคผนวก 5 ของ UNCLOS ได้ทันที

ตามเงื่อนไขและหลักเกณฑ์ของภาคผนวก 5 คณะกรรมการไกล่เกลี่ยมีทั้งสิ้น 5 คน รัฐคู่พิพาทเลือกฝ่ายละ 2 คน จากบัญชีรายชื่อที่มีอยู่แล้ว โดยไม่จำเป็นต้องเลือกคนสัญชาติตน และทั้งสองฝ่ายตกลงร่วมกันว่าจะเลือกใครนั่งเป็นประธาน หากตกลงกันไม่ได้ เลขาธิการองค์การสหประชาชาติมีอำนาจกำหนดให้

คณะกรรมการไกล่เกลี่ยมีอำนาจหน้าที่ในการรับฟังข้อต่อสู้ทางกฎหมายของคู่พิพาท และพยานหลักฐาน จากกรณีติมอร์เลสเต้และออสเตรเลีย กระบวนการคล้ายกระบวนการในศาลมาก ต่างกันที่คณะกรรมการไกล่เกลี่ยไม่มีอำนาจทำคำตัดสินที่มีผลชี้ขาด แต่ทำรายงานเพื่อให้คู่พิพาทไประงับข้อพิพาทกันต่อ

ที่สำคัญคือ คณะกรรมการต้องทำรายงานให้แล้วเสร็จภายใน 12 เดือน นับแต่มีการตั้งคณะกรรมการขึ้นมา

ข้อเสียที่ผมย้ำมาตลอด คือ หากให้บุคคลที่สาม เช่น คณะกรรมการไกล่เกลี่ยเข้ามาเกี่ยวข้อง ผลลัพธ์ไม่อาจคาดการณ์ได้ทั้งหมด แต่ผลดี คือ มันช่วยขับเคลื่อนให้กระบวนการเดินหน้าได้ ซึ่งเป็นบทเรียนจริงที่มาจากกรณีติมอร์เลสเต้กับออสเตรเลีย (ข้อพิพาทและความสัมพันธ์มีปัญหาหนักเท่าๆ ไทยกับกัมพูชา หรืออาจจะมากกว่าด้วยซ้ำ เพราะเจ้าหน้าที่ออสเตรเลียถึงขนาดบุกเข้าไปยึดทรัพย์สินของทนายฝ่ายติมอร์เลสเต้ แต่อันนี้เอาไว้เล่าวันอื่น)

ประเด็นปัญหาที่ว่าไทยบอกเลิกฝ่ายเดียวได้หรือไม่ สถานะของ MOU44 ยังผูกพันทั้งสองประเทศอยู่หรือไม่ ก็อาจจะปรากฏเป็นประเด็นอีกครั้งในขั้นตอนการไกล่เกลี่ย

ผมอยู่ฝ่ายที่อยากให้ไทยและกัมพูชาระงับข้อพิพาททางทะเลกันให้ได้โดยเร็วที่สุด ด้วยผลลัพธ์ที่เป็นธรรมกับทั้งสองตามที่สองฝ่ายยอมรับกันได้ ในแง่นี้ หากเจรจากันไม่ได้แล้ว การไกล่เกลี่ยจึงเป็น second best

...

แต่ไม่ว่าข้อดีข้อเสียจะเป็นอย่างไร หากเป็นไปตามซินาริโอ้ที่ (2.2.2.2) นี้ และกัมพูชาเดินหน้าภายใต้ UNCLOS จริงๆ เราจะได้อ่านความเห็นของคณะกรรมการในสมัยรัฐบาลอนุทินนี่แหละ อาจจะเป็นปีที่สี่ของนายกอนุทิน อาจจะก่อนการเลือกตั้งครั้งหน้าพอดี